國土資源部近日公布了《閑置土地處置辦法(修訂草案)》(征求意見稿)，面向社會公開征求意見。

    近年來，隨著房價居高不下，“囤地”、“圈地”行為也愈演愈烈，導致閑置土地大量增加。此次國土部公布相關辦法，究竟能在多大程度上發揮作用？《法制日報》記者就此采訪了業內專家。

    海量土地淪為閑置土地

    在北京市朝陽區東四環邊朝陽公園附近，有一塊“奇怪”的土地。

    這塊土地面積很大，上面零零散散地住著朝陽區東風鄉的村民。在村民房屋不遠處，則是大片的雜草。而在這塊看似有些荒涼的土地南面，就是北京著名的高檔社區泛海國際居住區。一邊顯得繁華，一邊更顯荒蕪。這兩塊看似格格不入的土地，實際上都屬于同一家企業所有。

    關于這塊未開發土地的存在時間，一名畢業于中國傳媒大學、目前在北京市一家網站工作的林峰對《法制日報》記者說：“五六年前我上學的時候就這樣，一轉眼我工作都快兩年了，這塊地還是那個樣子。”

    據了解，泛海集團所囤的這塊土地曾引起社會的高度關注。根據北京市國土資源局所提供的公開資料，這塊土地的供地面積總和為29.1萬平方米，規劃建筑面積為86.47萬平方米，土地合同金額為2.2億元。照此計算，2004年該地塊的平均樓面價非常之低。而如今，泛海國際居住區的二手房價格已經上升到了每平方米5萬元左右。

    “如果要建新盤，價格就不好說了。這塊地附近有個正在出售的樓盤，地理位置還不如這塊地，目前每平方米已經超過5萬元甚至到6萬元了。我覺得這個位置適合建豪宅，直接奔著每平方米10萬元去就行了。”北京市一家房地產中介的工作人員說。

    記者了解到，在房價仍居高位的今天，“囤地”可謂是蔚然成風。

    去年，網絡上曾經流傳過一份名為《有關房地產開發企業土地閑置情況表》。據了解，這份情況表詳細列出了省市、項目名稱、閑置土地的受讓人、合同編號、合同簽訂時間和約定的開竣工時間等內容。其中，北京、廣州、海南、江蘇等地成為閑置土地“重災區”，這4地的閑置土地數量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質為住宅用地。

    “閑置土地就好比城市的一個‘疤’,看上去就讓人不舒服。從土地利用來講，本來建設用地就不多，不管是將土地用來規劃商場，還是規劃為寫字樓或是住宅，地方政府在出讓土地時都有自己的想法，比如要解決多少住房問題等。但土地如果被閑置了三四年還沒動，那對群眾的生活肯定有影響。閑置土地跟房地產也有直接關系，如果對閑置土地不予管理的話，那開發商就會變相囤地。”北京大學房地產法研究中心主任樓建波在接受《法制日報》記者采訪時說。

    上海房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭向記者提供的數據表明，自上世紀80年代末土地市場逐漸建立以來，土地閑置問題就一直存在，這與我國地少人多、城市建設用地緊張的國情不相協調。國家統計局數據顯示，2000年至2009年，全國房地產企業購置土地面積為33億平方米，而完成土地開發面積僅有近21億平方米，簡單計算可知，約12億平方米土地未被開發，其中多數事實上淪為閑置用地。

    地方成處置閑置土地阻力之一

    針對當前較為嚴重的土地閑置情況，此次出臺的《閑置土地處置辦法(修訂草案)》(征求意見稿)中明確規定了“閑置土地”的定義，并規定開發商將土地閑置滿兩年的，將無償收回土地使用權。今后如果開發商被認定為“囤地”，在該土地未處置完畢前，開發商將不允許再次拿地。

    此外，修訂草案征求意見稿還提出，土地閑置滿一年的，由縣級以上地方國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向土地使用者下達《征繳土地閑置費決定書》，按土地出讓或者劃撥土地價款的20%征繳土地閑置費。

    “現行的《閑置土地處置辦法》于1999年4月發布，這次的修訂草案征求意見稿中突出強調的幾點，如對‘閑置土地’的界定、土地閑置滿一年收取土地價款20%的閑置費、閑置滿兩年無償收回等規定，在現行《閑置土地處置辦法》中同樣也有。此次修訂草案征求意見稿真正有新意的規定是，‘在閑置土地處置完畢前，國土部門不得受理該土地使用者新的用地申請和被認定為閑置土地的轉讓、出租申請’。這意味著，如果閑置土地沒有得到解決，相關開發商將沒有再拿地的資格。”浙江大學公共管理學院副教授蘇振華在接受《法制日報》記者采訪時說。

    “這里面牽涉到一個時間點的問題，閑置兩年是從什么時間開始算起？有的是地方政府預留了時間，有的地被閑置可能是有關手續沒有完成。所以還是要重視提高效率。在各方面效率提高以后，再針對開發商的刻意閑置、炒作、囤地等行為，給予嚴厲的處罰，起到警示作用。”中國人民大學土地管理學博士、土地評估師張遠索說。

    記者了解到，土地閑置一直為我國法律所禁止。土地管理法第三十七條明確規定，“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地……一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權……”

    1994年頒布的城市房地產管理法和1999年頒發的《閑置土地處置辦法》也規定，“超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發時，可以無償收回土地使用權”。

    上述關于閑置土地的法律規定不可謂不細，那么，閑置土地越來越多的根本原因何在？

    “整治閑置土地難以奏效，問題出在多個方面，其中，制度規定方面的進一步細化和定量標準化不可或缺，但主要還是出現在監督機制的執行環節，部分相關工作人員因為利益誘惑不能嚴格執法，是導致問題遲遲不能得到有效解決的關鍵。”張遠索說。

    北京市一家大型房地產公司的工作人員向記者透露，查處閑置土地，尤其是查處“地王”之所以困難，要么是因為執法人員被打了招呼，要么就是國企和央企拿地可以慢慢交地價款，甚至改規劃，“可以說是在對賭政策”。

    地方政府也被認為是閑置土地整治的主要阻力之一。

    張遠索告訴記者，中央對于整治閑置土地一直都是有決心的，但地方政府很可能是采取相應手段將中央的努力予以化解，使得很多人對此類問題產生條件反射般懷疑，“必須進一步切實加強中央政策在地方的落實力度，確保其既定效果”。

    “我國的閑置土地處置辦法公布有10多年了，但全國范圍內真正收回閑置土地的案例鮮有所聞。一方面，是因為前些年房地產市場持續景氣，開發商大多選擇落袋為安而不會閑置土地；另一方面，在政策執行層面上，開發商有很多應對之道，比如對動工的界定比較模糊，對投資量的認定也容易產生信息不對稱的局面，這就讓地方政府很難真正實施處置措施。還有非常重要的一點，就是處置閑置土地要得到地方政府的批準，如果開發商和地方政府達成默契，處置閑置土地也就難以得到落實。”蘇振華說。

    處置閑置土地應提升法律執行力

    那么，應該如何有效處理閑置土地？

    業內專家認為，未來，在處理閑置土地的問題上，關鍵就是進一步強化法律的可操作性。

    “原先關于閑置法律的執行更多是運動式的，像一陣風。這次的《閑置土地處置辦法(修訂草案)》(征求意見稿)可能更重視長期實施，這算是一個部門規章，我覺得它最好的一點就是對閑置地標準的規定，而且處理手段是分層次的，這比較有效。”樓建波說。

    張遠索認為，處理閑置土地的努力方向包括，“進一步細化相關制度具體標準，更便于操作；完善監督和懲罰機制，通過網絡等對出讓土地開發進展情況予以公示，由群眾進行監督，對于囤積居奇的進行懲處；切實降低房價，打擊投機性炒房、限制家庭擁有套數，使房價與群眾收入倍數介于合理區間。讓房地產健康平穩發展，而不是強烈地看漲或看跌，這才能從根源上解決開發商囤地、惜售等問題”。

    中國人民大學法學院教授劉俊海告訴記者，現有的法律看似完備，其實有些偏于粗疏，可操作性差。因此，要建立健全土地閑置處置體系，關鍵在于完善閑置土地相關法律法規體系。“首先要修訂統一的閑置土地情形認定標準。要在法律、法規和規章間形成統一的閑置土地認定標準，包括責任主體和責任范圍、閑置起算時點(法律規定占用耕地以用地批準之日，而出讓土地則以合同約定開工日期、合同生效等)、閑置有效計算時段、已投資數額或已開發建設面積確認以及因司法裁決而轉移的未開發利用土地的閑置情形認定等標準”。

    “此外，還應修改完善現有閑置土地收回程序規定。收回閑置土地作為行政處罰行為，建議其程序應按照行政處罰法規定的法定程序操作，以避免執行過程中程序違法問題的發生。同時，增設閑置土地退出途徑和方法的內容。對不符合法定閑置的低效利用的土地，可采取安排臨時使用、協商收回并給予合理補償等多種途徑處置利用。”劉俊海說。