關閉了近兩個月的八達嶺長城景區自3月24日起部分恢復對外開放。在恢復開放第一天，一女子用鑰匙在長城墻磚上刻字的視頻在網絡上引起熱議。據了解，該游客是一名未成年人。八達嶺特區辦事處找到該游客后，對其進行了批評教育。

 

　　長城是世界上修建時間最長、工程量最大的一項古代防御工程，1987年12月被列入《世界遺產目錄》，具有極大的象征意義和歷史文化價值，但近年來卻遭到了很大的破壞。

 

　　4月6日，《北京市延慶區八達嶺特區辦事處關于對破壞八達嶺長城景區文物行為的懲戒辦法》(以下簡稱《懲戒辦法》)正式發布并實施。一些業內人士在接受《法制日報》記者采訪時認為，總體上看，《懲戒辦法》的出臺對于長城的保護具有積極意義，對國內其他類似景區有示范意義，但具體實施效果還取決于執法。鑒于發現違法和不文明行為需很高的時間和管理成本，如何有效監管將是考驗景區的一個難題。

 

　　加強長城文物保護

 

　　七類行為將被處罰

 

　　據了解，長城綿延2.1萬公里，跨越15個省份，目前開發的景區大約有幾十個，管理體制也不盡相同。關于長城保護，目前已經有旅游法、文物保護法、《中華人民共和國文物保護法實施條例》、治安管理處罰法、《北京市旅游條例》、《北京市長城保護管理辦法》等法律法規。

 

　　《懲戒辦法》將違法和不文明行為分為七類，包括在長城主體上設置攤點、通訊設施;組織游覽未批準為參觀游覽場所長城;攀登未批準為參觀游覽場所長城;刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞長城;非法移動、拆除、污損、破壞長城保護標志;在長城上架梯、挖坑、豎桿、堆積垃圾;其他危及長城安全的行為。

 

　　根據《懲戒辦法》，上述違法和不文明行為將根據情節嚴重程度給予相應的行政處罰，構成刑事犯罪的，交由公安機關依法處置。對于一些造成嚴重社會影響的不文明行為，還將納入旅游不文明行為記錄，限制其購票參觀。游客不文明行為記錄“黑名單”將定期對社會公布，加大曝光力度，強化社會輿論監督。

 

　　“對于旅游從業者和游客的違法和不文明行為，相關的管理部門應該采取針對性的措施。”西安外國語大學陜西文化和旅游發展研究所所長成英文認為，《懲戒辦法》出臺的目的是為了打擊游客和旅游從業者一些破壞長城的違法和不文明行為，從而加強長城文物保護。《懲戒辦法》涵蓋了旅游從業者、游客、當地居民三類主要的破壞群體，針對性非常強，打擊的行為非常明確，因此對于長城保護是具有積極意義的。“它相當于給全社會發出了一個明確的信號，警告其他人不要有類似行為。”

 

　　在成英文看來，懲戒是一種有效的文物保護手段。“一般來說，對于游客不文明行為，更多需要從教育、示范、引導的角度，激發游客的自我管控意識，如購票時為游客發放文物保護宣傳手冊、宣傳頁，通過景區影視播放系統、廣播系統宣傳文明旅游，導游和講解員在講解時增加相應的告誡等。但是，對于一些教育無效，故意破壞的行為，必須明確地出臺相關規制予以懲戒，從而增強其他人的文物保護意識。”

 

　　破壞行為屢禁不止

 

　　法制宣傳有待加強

 

　　此前，2018年8月發生的游客進入甘肅張掖丹霞地質公園踩踏七彩丹霞地貌事件，當時也引發了立法嚴懲對景區破壞行為的呼聲。但時至今日，各種破壞景區的行為還依然存在。

 

　　就在《懲戒辦法》正式實施的當日，就有一男子因為亂刻亂畫被公安機關予以行政拘留5日、罰款200元的處罰。

 

　　據北京法學會旅游法研究會常務理事張云耀介紹，通常情況下，破壞行為發生的景區屬于風景名勝區的話，可援引《風景名勝區條例》第四十四條規定，責令恢復原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款。如果刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法第六十三條規定，處警告或者200元以下罰款。如果故意損毀國家保護的珍貴文物或者國保、省保文物的，按照刑法第三百二十四條故意損毀文物罪規定，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

 

　　“如果破壞行為發生的景區不屬于風景名勝區，破壞對象不屬于國家保護的文物、名勝古跡的，更不是珍貴文物的，這樣的破壞行為便無從查處，屬于景區立法上的空白。”張云耀說，即便有相關法律規定，一般的破壞行為違法成本也是極低的，這對于景區破壞文物行為的懲戒非常不利。

 

　　還有一個需要關注的方面則是如何強化法律的教育作用，提升各方的守法意識。“破壞景區的行為屢禁不止，突顯出了相關法制宣傳的重要性。”張云耀說，除了立法嚴懲違法行為之外，還需要對社會大眾進行法制教育，加大宣傳力度，讓更多的公眾了解這種破壞行為的違法性，從而樹立起做文明守法游客的意識。

 

　　依法追究違法責任

 

　　限制購票有待商榷

 

　　值得關注的是，按照《懲戒辦法》，未成年人有損害長城文物行為的，景區將把該未成年人本人及其監護人一并納入景區“黑名單”，限制其購票進入景區。這一規定在業內引發爭議。

 

　　“《懲戒辦法》出臺的背景及動機是為了保護長城、保護文物，提升廣大游客愛護長城、愛護文物的意識，但長城作為國家愛國主義教育基地、世界文化遺產、國家5A級國內著名景區，《懲戒辦法》對于未成年人的懲戒措施還需仔細考量。”北京第二外國語學院旅游法中心主任王天星認為，對在景區中違規刻劃涂鴉的未成年人納入景區“黑名單”，限制其購票進入景區的做法值得商榷。

 

　　未成年人保護法第五十四條規定，對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。對違法犯罪的未成年人，應當依法從輕、減輕或者免除處罰。

 

　　據此，王天星認為，對未成年人進行懲戒應充分考慮未成年人的身心之特定，體現教育優先之理念。“未成年人與成年人有很大的不同，其違法犯罪行為更多是由于好奇、無知、沖動，甚至是對成年人不自覺的模仿。未成年游客在墻體上進行刻劃、涂鴉等行為，的確對長城文物造成了損壞，依法應給予制止、處理。但是，也應當尊重未成年人身心尚未發育成熟的客觀實際，遵循未成年人保護法的法律精神，對其更多采取教育、感化的方針。

 

　　王天星說：“因興奮、好奇在長城上刻劃、涂鴉而受到懲戒的未成年人，在長大成人之后，將無法再次購票進入景區，無法去領略長城之壯美。這對于一時沖動的未成年人來說，代價未免太過沉重，影響未免過于長久。”

 

　　此外，既懲戒未成年人本人，又懲戒其監護人的做法，王天星認為也與法律有關責任承擔主體規定不符。“治安管理處罰法第十二條規定，已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。這就意味著，對于損壞文物的未成年人，如果其不滿十四周歲，公安機關會責令其監護人嚴加管教;如果已滿十四周歲不滿十八周歲的，公安機關對該未成年人會從輕或減輕處罰，但都不會對其監護人進行處罰。而依照《懲戒辦法》，未成年人有損害長城文物行為的，該未成年人本人及其監護人將會被一并納入景區黑名單，被限制購票。這種懲戒明顯背離了立法精神。”

 

　　“良法才能善治。實現景區現代化治理目標和高質量發展，離不開法律法規的保駕護航。但相關部門在制定規則時必須維護國家法制統一，嚴格遵循上位法，公平合理地設定行為規范，依法追究違法責任。”王天星說。

 

　　“目前來看，《懲戒辦法》中有關未成年人及其監護人的懲戒措施，仍有可以探討的空間。”張云耀認為，平衡法的強制作用與旅游景區教育功能尤為關鍵。在他看來，在充分發揮法律震懾和懲處違法行為人的同時，如何綜合考慮充分發揮歷史文化遺跡的文化傳承和科普教育功能也需要進一步權衡。

 

　　來源：法制日報

 

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