1月21日,《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下稱新條例)頒布施行。新條例確立了補償標準市場化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強制征收司法化等新制度、新原則。如何理解制度設計者的初衷?如何認識新原則背后的法理基礎?本報從今天起,開辟《學者眼中的新拆遷條例》專欄,陸續刊登專家學者的署名文章,以幫助社會各界加深對新條例的理解,推動新條例的實施。

    學者眼中的新拆遷條例

    中國政法大學民商經濟法學院副院長 王光進

    《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新條例)的頒布施行,對規范國有土地上房屋征收與補償行為,化解我國城市房屋征收中長期存在的矛盾與利益沖突,有著十分重要的意義。從公共利益與個人利益的關系來看,可以說新條例實現了二者的平衡發展。筆者就此角度,不揣淺陋解讀新條例幾大突出亮點。

    一是立法理念的重大轉變。條例開宗明義明確規定維護公共利益,保障被征收人的合法權益。立法理念從國家利益、公共利益至上轉變為公共利益與個人利益保護并重。根據我國國情,房屋征收既要有利于穩步推進工業化、城鎮化進程,又要在這一進程中切實維護好被征收人的合法權益。這就必須統籌兼顧公共利益和被征收人利益,實現公共利益與個人利益的平衡發展。總體來看,新條例順應了民生意愿,注重了私權和個人利益的保護,體現了以人為本、和諧發展的理念。

    二是明確界定了公共利益與征收范圍。公共利益是對國有土地上房屋進行征收的正當性前提。換句話說,如果不是為了公共利益,就不能運用公權力進行征收,這就要求政府退出商業性開發拆遷活動,意味著官商一體的拆遷模式將壽終正寢。我國憲法與物權法都有公共利益的規定,然而何為公共利益并沒有具體的界定和范圍劃分。新條例以列舉方式首次對公共利益作出了具體規定,從而進一步明確了征收范圍,區分了公共利益征收與商業開發拆遷的界限,這在立法上是一重大突破。尤其在公共利益的范圍界定中,條例將保障性安居工程建設和舊城區改建納入其中,突破了傳統的狹義公共利益的理解,反映了現代廣義公共利益向"公共使用"演變的趨勢。這對保障民生,促進城市現代化建設是不可或缺的。另一方面,由于有了明確的公共利益范圍的界定,有利于防止政府征收權的無限擴大。

    三是明確了政府征收主體地位,理順了行政征收法律關系,規定了各級政府征收與補償的職責與義務,克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。舊拆遷條例對政府在房屋拆遷中的法律地位規定不明確,政府不是拆遷當事人,房屋拆遷表面上是拆遷人(往往是開發商)與被拆遷人之間的事件,政府僅是一個仲裁者,但實際上是拆遷活動的主導者和真正決定者,卻不承擔任何義務和責任,政府的權力和義務嚴重脫節和失衡。新條例明確規定市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。這就從法律上明確了政府作為征收與補償工作的主體權力與義務。尤其是補償義務的主體是政府,而不是以往的開發商,這有助于對被拆遷人權益的保障,解決征收補償不到位,不公正的問題。條例還規定房屋征收實施單位不得以營利為目的。

    四是進一步規范了政府征收程序,確立了司法救濟程序。征收程序是規范政府征收行為、維護被征收人合法權益的重要保障。新條例規范了政府征收行為,并將法律調控前移至征收的正當性與合法性的關鍵點上,即依照條例規定確需征收房屋的各項建設活動,不僅要符合各種規劃,而且規劃本身必須廣泛征求社會公眾意見,經過科學論證。政府作出征收決定前,征收方案必須公布,征求社會公眾和被征收人意見,或者組織聽證會,這既有利于維護被征收人的利益,也有利于減少政府征收中的腐敗現象發生。條例第十四條規定,被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。這就為被征收人確立了司法救濟途徑。

    五是進一步明確規定了征收補償原則、標準和范圍。這有助于解決目前征收補償中的突出矛盾,即補償標準過低或者偏低,不能保障被征收人利益的問題。舊拆遷條例忽視了對被征收人利益的保護,導致許多矛盾沖突和拆遷血案。新條例明確規定公平補償原則,補償標準不低于市場價格。目前國際上有不少國家的房屋拆遷補償標準采取了市場化的做法,這有利于保護被征收人的利益。新條例還明確了補償范圍包括:被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業損失的補償。但具體的房屋征收評估辦法,以及因征收房屋造成的停產停業損失的補償辦法仍需由有關部委和省級政府制定。這些辦法應當盡快出臺,以免給被征收人帶來過高的補償期望值和不切實際的奢求,否則可能產生征收難的新問題。征收成本過高,既影響公共利益的實現和城市現代化進程,同時也會影響個人利益的發展和實現。因為補償標準的市場價格高低最終決定于當地經濟和社會的發展水平。

    六是明確規定實施房屋征收應當先補償、后搬遷,行政強制拆遷變為司法強制搬遷,這是新條例又一重大突破,有利于加強對基層政府征收補償活動的制約,減少在房屋征收與補償中的矛盾與沖突。舊拆遷法賦予政府拆遷計劃的確定權,又賦予了糾紛的裁決權和強制拆遷權,容易導致職權濫用,不利于保護被征收人的權益。新條例取消行政強制拆遷后,市、縣級人民政府作為房屋征收主體,是當事人一方,對被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,可以依法申請法院強制執行。這一方面有利于保護被征收人的合法權益,防止政府濫用征收權。另一方面也為政府實現公共利益所需的行政執行力提供了司法保障。

    總之,新條例統籌兼顧公共利益與被征收人利益,為實現公共利益與個人利益的平衡發展,提供了有效的法律保障。