土地財政可持續多久

    土地都在政府手上，既然要賣出去，為什么不賣個高價呢？

    文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏

    “地王”頻現的2009年中國土地市場，一掃2008年的“流拍”陰霾，土地出讓金總金額達15000億元，同比增加140%。中國指數研究院年終盤點報告披露的這一數字再度引發了對地方政府是否過度依賴土地財政的擔憂與質疑。

    自1994年分稅制改革后，各地的土地出讓金收入基本劃歸地方政府，實踐過程中逐漸演變成為了地方的“第二財政”，“土地出讓金占地方財政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市這一比例甚至達到80%以上”，中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云很肯定地告訴本刊記者。

    在業內人士眼中，地方政府如魚得水地依賴于土地財政，帶來了城市規模的無序擴張和土地的浪費，很多城市陷入了“占地—賣地—占地”的怪圈，而土地價格的飚升也推動了房價的居高不下。為了抑制地方政府的賣地沖動，有消息說中央擬上收一部分土地出讓金，但國土資源部相關人士對記者表示，早就有過這樣的建議，并沒有聽說進入實施階段。

    上一次對土地出讓金中央和地方之間再分配問題的熱議是在2007年前后，最終財政部、國土部等下發的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對這一問題并未涉及，規定土地出讓收支納入地方基金預算，實行“收支兩條線”管理。當時專家學者們預判這一規定將起到冷卻地方賣地熱情的作用，從目前的狀況來看，并沒有實現。

    而關于物業稅開征之后將取代土地出讓金的說法，鄒曉云表示，征收物業稅并不意味著土地出讓金繳納要被取消，土地出讓有償使用是寫入土地管理法的，而目前并沒有要修訂的意思。

    土地財政弊端凸顯

    對于土地財政的說法，到北京開會的中部某市土地局長卻表示，不能籠統地說現在地方財政是土地財政?！皯撚脭祿f話，”這位局長以他所在的城市為例說，土地出讓金收入只占財政收入的百分之十幾，“如果以土地出讓的純收益來講，這個比例就更低了”。

    “關鍵是現在一些地方上報到部里(國土資源部)的數據也并不準確”，國土資源部相關研究人員表示?！皬哪壳案鞯刭u地的數量以及經濟發展的情況來分析，相當部分城市的土地出讓金占地方財政收入比例，至少在50%以上”。

    很多地方都有每年完成多少的賣地收入的任務。這位研究人員表示，讓他驚訝的是，甚至一些一線城市也都有賣地指標。

    對于地方政府倚重賣地收入的狀況，國土資源部副部長鹿心社曾明確表示，“土地是重要的資源，也是非常重要的資產。通過土地的有償出讓，確實為城市的發展建設積累了部分資金?！钡瑫r表示，國土部門已經注意到一些地方政府過分依賴土地收入的現象。

    事實上，一些地方政府過分依賴土地收入的負面影響越來越明顯。一方面，很多城市政府將盡量多賣地作為第一選擇，帶來了城市規模的無序擴張和土地的浪費。另一方面，為了獲得高收入，政府希望將地價確定在一個高位上。這最后影響到了土地市場的正常運行，影響到房地產市場，助長了房價的飚升。

    在獲得土地出讓金的同時，房地產市場的繁榮還帶來了稅收的增長。一些城市政府的財政收入中一半以上與房地產相關，成為影響中央調控房地產市場成效并不顯著的重要原因之一。

    而“獲益于土地”的地方政府，也因此有了足夠的“土地沖動”。雖經幾番嚴查行動，依然存在建設用地總量增長太快、工業用地過度擴張、違法違規用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。

    土地出讓金部分收歸中央？

    從2007年1月1日起實施的土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，對土地出讓金的使用范圍作出了明確的規定，主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出和城市建設支出等。

    事實上，“地方政府的很大一部分土地出讓金收入又投入到基礎設施建設中，帶來新的土地價格上升，形成新的可以賣更高價格的地。錢從土地上來再花到土地上，只不過雪球越滾越大”，鄒曉云指出，“關鍵是這一股擴張的力量不是經濟發展帶來的內生的需求力量，而是地方政府劃定一個需求目標，再根據此目標賣地，最后形成城市范圍無序擴張，惡性循環。

    “香港的土地收益占政府的財政收入的比例也不小，但不同的是，香港不是根據政府需要多少錢設定賣地指標，而是有人需要買地，政府通過出讓得到錢?！编u曉云表示，“這樣買地的人是有實實在在的需求的，資金也是有充分保障的。而內地一些城市的情況是不知道你有錢沒錢，先做好地，最后必須要賣出去?！?/p>

    “本來，按說每年的土地供應都有計劃”，一位不愿透露姓名的開發商表示，“但是非常不明確，而且變數很多，客觀來看，計劃數據本身就依據不夠?！?/p>

    “關鍵在于這并不是可持續，這并不能成為地方政府長久的穩定的收入來源”，受訪的專家指出，“一旦地方土地收益大幅縮水，將導致地方財政難以為繼。”

    這樣的擔心在2008年得到印證。由于全球金融危機的影響，地方政府土地出讓金收入減少，一些工程項目資金缺少保障。例如廉租房的建設?！岸?0年的土地出讓收益，提早一次性花光，寅吃卯糧，不利于可持續發展?！鄙鲜鰧＜抑赋觯八?，學者們建議，將土地出讓金部分上收中央，以抑制地方的賣地沖動?！?/p>

    中國向城鎮國有土地使用者征費的制度始于1987年。當時的土地使用費作為地方稅的一個變種，主要用于地方城鎮建設和維護，而中央并未從中獲利。

    1988年11月實施的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，開始將土地使用費改為土地使用稅，按年收取，每平方米從0.2元到10元不等。中央和地方政府按5:5分成。土地使用稅的征收大大改善了中央政府和地方政府的財政狀況。但一些地方出現少交、瞞交部分土地使用稅的現象。

    1989年5月，國務院出臺了《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，規定凡進行國有土地使用權有償出讓的地區，其出讓收入必須上交財政，其中40%上交中央財政，60%留歸地方財政。主要用于城市建設和土地開發，?？顚Ｓ?。

    兩個月后，中央提取的比例降至32%。財政部公布《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規定土地使用權出讓收入全部上交財政，其中先由取得收入的城市財政部門留下20%作為城市土地開發建設費用，其余部分40%上交中央財政，60%留歸城市財政部門，實行收支兩條線方式管理。

    但一些地方政府隱瞞土地出讓收入的現象嚴重，中央提取部分難以落實。

    1992年，財政部又出臺了《關于進一步加強國有土地使用權有償出讓收入管理工作的通知》，要求地方政府按規定向中央財政上交國有土地使用權出讓收入。

    半年后，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”，并將上交中央財政部分的比例，下調為5%。

    1994年實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的“第二財政”。

    2006年12月，國務院辦公廳發布《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，明確了國有土地使用權出讓收入的范圍，要求加強國有土地使用權出讓收入征收管理；將土地出讓收支納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。

    能否打破政府對土地的壟斷

    政府希望賣更多的地，獲得更多的土地出讓收入，但是如果供應量大的話，應該不會制造出高價“地王”；為什么在一些城市還會頻頻刷新土地拍賣紀錄呢？鄒曉云表示，這看似矛盾的背后，實際上是政府對土地的壟斷在支撐。

    對于一些專家認為由于分稅制的影響，地方財權事權不匹配，財政收入捉襟見肘，促使地方政府賣地謀求資金的說法，鄒曉云并不完全贊同。在他看來，實際上分稅制并不是地方政府賣地的根本原因?！凹词苟愂帐杖攵?，地方政府還是會賣地。按照現在的機制，土地都儲備在政府手中，必須通過賣的方式供應出去。既然要賣，為什么不賣個高價呢？土地收入使用起來又很方便，何樂而不為呢？”

    鄒曉云建議，改革土地財政可以從兩個方面入手：一是減少政府控制土地的數量，降低政府對土地出讓的壟斷，讓土地使用權自由買賣；二是政府每年在交易或者使用過程中征收土地稅。“政府手上沒有了土地，不能通過賣地掙錢，就會盡量使用稅收的方式去找錢”。

    鄒曉云表示，土地收益分配制度改革不能再走稅收由中央控制多數的老路。土地雖然名義上為國有，但終究是地方資源，應該為地方所用，對地方的經濟發展發揮重要的作用。土地收益也應該由地方所享有。但地方所有決不是地方政府所有。

    “另外，要改革目前的土地供應機制”，鄒曉云指出，目前的狀況是基本不明確每年的土地供應量是多少，有的地方會有供應面積的公布，但不知道具體位置在哪里，分成多少幅地來供應，信息不對稱就會造成價格的上漲。建議以季度集中供地或者定期供地的方式來減少這種人為的“地荒”。

    據悉，國土資源部擬出臺《國有建設用地供應計劃編制規范》，按照編制規范，地方政府要編制全年的供地方向、各個地塊的用途、拍賣時間等計劃，“但是，地方政府也不一定會認真執行”，有受訪專家指出。

    鄒曉云強調，還應按照逐步縮小征地范圍的改革路徑，將城市規劃范圍內的集體建設用地區分公益和非公益用途。公益用途仍可以實行征地，非公益用途應該逐步引入集體和農民作為流轉主體，讓農民和集體參與到土地收益的分配當中來。