2010年,溫州開發區5萬畝土地的GDP為115億元。如果按此標準計算,10萬畝土地曬太陽,就意味著每年把230億元GDP爛在了地里,如果再乘上10年,相當于把2300億元爛在了地里

    “七山二水一分田”是長期以來對浙江省溫州市地域特征的描述,人多地少也一直是制約溫州經濟社會發展的重要因素。近日,在浙江省副省長、溫州市委書記陳德榮緊追不舍督辦下,溫州市國土資源局迫不得已報出來的一個數據,令飽受土地掣肘之苦的溫州人大吃一驚:1999年至2009年,溫州市“轉而未供”的土地近10萬畝。用通俗的話來說,就是10萬畝土地曬了10年太陽。

    “2010年,溫州開發區5萬畝土地的GDP為115億元。”全國人大代表、溫州市人大常委會副主任王小同說,如果按此標準計算,10萬畝土地曬太陽,就意味著每年把230億元GDP爛在了地里,如果再乘上10年,相當于把2300億元爛在了地里。

    《法制日報》記者了解到,目前,溫州市正在開展“轉而未供”土地專項清理行動。有溫州市民認為,以鐵腕治理10年頑癥固然值得肯定,但同時應該依法對10萬畝土地“轉而未供”的責任人進行行政問責,以儆效尤。

    “貪污受賄10萬元,一般得判10年以上有期徒刑。與之相比,數千億元的損失無疑是個天文數字。”溫州大學法學院院長方益權說,我國刑法不乏瀆職罪、濫用職權罪等規定,只要依法行政、依法問責,此類損失今后是可以避免的。

    近10萬畝土地“轉而未供”

    溫州商人遍布全球,但因為溫州缺少土地,不少由當地政府千呼萬喚才招來的項目,最后往往卡在無地可供這堵“墻”上。“十二五”期間,溫州計劃每年投資率保持在50%左右,而要做到這點,必須保證每年有5萬畝土地供應。是否有土地,直接關系到全年近1000億元民資的落地與轉化。

    面對巨大的用地缺口,溫州市委書記陳德榮才決定眼睛向內、掘地挖潛。沒想到這一挖,挖出了個大窟窿:1999年至2009年,全市有近10萬畝、其中市區有4.1萬畝的土地已經“農轉用”,卻遲遲供不出來。

    溫州市鹿城區錦繡路和飛霞南路交叉地帶,是塊黃金寶地。在這個十字路口,置信廣場、南匯小區、白鹿州公園盤踞成“三角”形狀,形成居住休閑的黃金地段,唯獨其東北角的幾畝閑置地,因為“轉而未供”,多年來不僅沒有任何投入產出,反而成為垃圾堆放場所,藏污納垢、臟亂不堪。

    江濱路龍灣段工程是市區一大民生工程,工程于2005年立項,按計劃將于今年7月竣工通車。然而,直到今天,這條大道因拆遷政策處理受阻導致土地“轉而未供”,僅完成1號、2號橋梁及路基幾百米的施工。

    在溫州經濟技術開發區濱海園區,原本要建造職教基地的1300畝土地,“農轉用”審批手續辦好已有一年多,施工隊至今還沒進場。

    據了解,土地征用和供給的一般程序是:農地建設用地征用政府向機構和私人轉讓土地使用權土地評估抵押和信貸投資形成。溫州市發改委一名負責人介紹說,溫州如此大面積土地“轉而未供”,就是在第二個環節上打了滑板,從而使投資鏈條被迫中斷。

    “近年來,省里每年給溫州的用地指標為1萬多畝,如以去年的1.6萬畝計算,10萬畝相當于省里給溫州6年指標的總和。”離休老干部、溫州市原副市長胡顯欽說,10萬畝土地10年“轉而未供”,這是巨大的浪費,實在令人痛心。

    收益分成不明基層政府不積極

    10萬畝土地“轉而未供”事關溫州經濟社會長遠發展,事關民生改善。“土地出讓,是投資項目落地的前置條件,既關乎政府投資項目的資金來源,又關乎投資要素保障。”溫州大學教授石海均認為,溫州投資環境不佳,其重要的一個方面就是土地供給不足。

    那么,究竟是什么原因導致在土地十分緊缺的溫州,竟然出現大量土地“轉而未供”這一怪現象呢?

    “拆遷征地政策處理‘拆而不盡’、村二三產留地‘留而不建’、工業安置用地‘征而不用’以及邊角地、規劃控制用地、資金平衡用地‘供而無主’,是長期以來造成‘轉而未供’的主要原因。”溫州城投集團副總經理朱三平認為,許多項目往往由于局部拆遷征地政策處理未到位,使得整個項目無法供地,影響了工程建設。

    龍灣區瑤溪住宅區西地塊四組團,總建筑面積75166平方米,八組團總建筑面積55910平方米,由于建筑用地范圍內有1.2萬平方米舊房未完成拆遷,加之部分廠房現行違章,最后導致供地只得被迫“等”在路上。

    溫州市國土資源局在一份專題報告中分析稱,導致“轉而未供”的原因有10個,主要是政策處理不到位、規劃調整、審批時限過長、“三通一平”等基礎設施建設未到位、資金缺乏等。該局用地處處長朱劍云說,許多項目“轉而未供”的原因并非單一,而是錯綜復雜,往往集規劃調整、資金短缺、政策處理等多種“病情”于一身。

    溫州市發改委主任方勇軍認為,土地、資金和拆遷安置政策處理,這3個因素是繞在一起的。很多政府投資項目主要資金來源是靠土地出讓收入,而土地出讓必須要先完成好拆遷安置和政策處理。由于過去在土地出讓收益上,市財政與區財政分成不明確,區政府在政策處理上缺乏積極性,拆遷慢導致了開發土地出讓過少,最后使政府投資項目資金十分緊張,也影響到投資項目的啟動。

    “與其說是空間問題,不如說是政府職能不清的問題。”溫州市委黨校教授蔣儒標說,“轉而未供”深層次的原因是在于責任不清。“內在機理不清、外在沒有壓力,部門之間就會相互扯皮推諉,能推則推、能拖則拖,久而久之,出現了10萬畝土地曬太陽怪現象”。

    溫州市甌海區婁橋街道婁橋村三產安置用地,2003年已完成“農轉用”手續,8年時間過去了,至今仍“養在深閨”。一名基層干部告訴《法制日報》記者,供地困難,與政府職能部門繁瑣復雜的審批環節有關。一宗土地完成供地往往要經歷項目立項、用地預審、規劃設計、環境評估、初步設計與項目可研審批等多個環節,涉及多個部門,缺少其中任何一個環節,供地都無法繼續進行。

    土地閑置背后存行政不作為

    10萬畝土地躺在那里曬太陽,讓寸土寸金的溫州付出了沉重的代價。在“轉而未供”土地清理動員會上,陳德榮說,要理清歷史舊賬,開辟供地新路。

    根據陳德榮的新思路,目前,溫州市進行了城建體制、財政體制改革,推出了項目法人責任制、屬地牽頭負責制等諸多新舉措。計劃在年內基本完成供而未用、用而未盡土地清理工作。

    “理清歷史舊賬,不能把土地供應出去了事,還應該啟動行政問責制,依法追究那些懶政惰政、玩忽職守甚至瀆職官員的法律責任。”溫州大學法學院院長方益權說,首先應該被問責的是溫州市國土局。土地管理法規定的編制土地利用總體規劃、建立土地統計制度等,總體上來說是比較完善的。如果作為土地行政主管部門的市國土局能夠真正依法履行職責,這些土地“轉而未供”的情況就會被及早發現,就能避免這么巨大的損失。

    方益權認為,溫州市國土局提出的所謂土地“轉而未供”的“10大原因”,其實大多僅僅是借口因為,沒有盡善盡美的法律和政策,沒有一成不變的規劃……如果有了這些借口就可以懶政惰政而不為此負法律責任,那么政府部門將一事無成,公信力也就會喪失殆盡。只會找原因的部門和領導不是盡職的部門和領導,會找出問題并予以解決的部門和領導才是盡職的部門和領導。治庸治懶不亞于治貪。

    “行政不作為這一‘幽靈’往往以隱蔽的形式張揚了權力的‘不作為’的恣意和放任自流般的‘倦怠’,實際上是被動姿態上的濫用權力。”浙江工商大學教授王志邦說,10萬畝土地曬太陽這一行政不作為損害了作為納稅人為政府提供納稅支持的行政相對人的正當權益,還在相當程度上喪失了行政機關為納稅人服務的政府信用,對此必須開展果斷有力的查處,該問責的問責,該處分的處分。

    “10萬畝土地‘轉而未供’,估算損失上千億元,令人十分痛心,對于相關責任人當然要追責。”行政法專家、浙江大學光華法學院教授章劍生在接受《法制日報》采訪時說,“但如果不從體制上尋找原因,而圖平息民憤一時之需,僅僅將相關官員‘繩之以法’,那么還會有更多的土地出來曬太陽。從完善體制、修改法律、政府職能轉變等方面著手,才是解決問題的根本之策。”